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      资源税改革高开低走 难承厚望
      来源:螺旋钢管   发布时间:2011-10-10 22:41:30    浏览量:

       

      资源税将分步改革。中央与地方政府均无大改动力,物价高企更使改革力度低于预期
        历时五年,资源税改革终于完成第一步。国务院决定修改《资源税暂行条例》,将石油、天然气资源税由从量定额改为从价定率计征,税率为5%。
        暂行条例修改施行后,石油、天然气资源税按5%从价计征的方式,从12个西部省份扩大到全国,自2010年6月从新疆开始的改革试点也告结束。
        煤炭等其他品目则延用从量定额计征方式,不会调整。此前,经国务院先后两次批准,财政部、国税总局决定自2007年2月1日起,将焦煤资源税适用税额标准调高至每吨8元,而焦煤包括在煤炭税目之下,因此煤炭的税额区间应从原来的0.3元-5元/吨改为0.3元-8元/吨;自2011年4月1日起,统一调整稀土矿原矿资源税税额标准(0.40元-3.00元/吨),调整后,轻稀土的税额标准为60元/吨,中重稀土为30元/吨。但这些都不属于新的改革内容。
        至此,从2006年底财政部、国税总局拟定资源税改革方案,到今年国务院修改资源税暂行条例,改革历经五年后终于收官。但是,本次修改资源税暂行条例所涉及内容,和改革初期拟定的目标相比差距甚大。
        按财政部、国税总局拟定的方案,资源税改革主要包括三个方面:将资源税计税依据由从量定额改为从价定率,建立税收收入与资源价格上涨同步增长的机制;全面提高资源品的税负水平;适当扩大资源税征收范围,将地热、矿泉水等水资源纳入征收范围。
        财税部门初期的方案,强调改革是“对资源税进行整体改革、而不是个别调整”。但本次修改,从价定率计征仅适用于石油、天然气,提高税负的品目也仅为石油、天然气,资源税征收范围也未有扩大。即便是石油、天然气税率,也由计划的10%“腰斩”为5%。
        对此,财政部官员解释说,现在资源税改革是分步实施的思路,本次是第一步改革。石油、天然气资源税按10%税率征收是目标税率,而第一步改革的目标,是把石油、天然气按5%税率从价征收改革推广到全国,“这也是本次修改暂行条例新改的内容”。
        难承厚望
        资源税改革的经济取向是税负提高,其价值导向是建立资源节约型和环保友好型社会,成为极少数获民意认可的一项增税改革,也因此被寄予两大厚望:其一是促进资源节约使用,推动经济发展方式转变;其二是通过提高资源税税负,将其培育为中西部地方政府的重要收入来源,完善分税制。
        正是基于以上两大目标,继“十一五”规划提出“改革资源税制度”后,“十二五”规划进一步要求“全面改革资源税”。今年4月末,国税总局发布《“十二五”时期税收发展规划纲要》要求,继续推进费改税,全面改革资源税,按照价、税、费、租联动机制,适当提高资源税税负,完善计征方式,将重要资源产品由从量定额征收改为从价定率征收。
        但是,从国税总局对“全面改革资源税”的要求看,在本次修改资源税暂行条例后,“十二五”期间资源税再难有大动作,提高资源品税负和增加从价定率计征品目将小步慢走,扩大征收范围更难有进展。由此判断,资源税改革对推动经济结构调整,以及为中西部地方政府筹集财力方面难有大作为。
        作为中国油气资源最丰富的地区,资源税改革对新疆财政收入增长的贡献明显。自2010年6月起,新疆实行原油、天然气资源税从价计征,当年共计征收资源税近32.5亿元,较2009年增加20.1亿元,资源税收入同比增长62%。
        虽然改革后,新疆资源税收入增幅可观,但其占新疆财政收入的比重并不高。2009年新疆资源税收入占税收收入比重为4.1%,2010年提高至7.8%。2010年新疆全口径财政收入1190.7亿元,资源税所占比重仅为2.7%。
        再看全国,1994年资源税收入为45.5亿元,2010年上升至417.58亿元,17年增长了8倍;而同期,全国税收收入从1994年的5070多亿元,上升到2010年的7.3万亿元,增长了13.4倍。
        在过去17年间,资源税增幅远低于全国税收收入增幅,所占比重也从未超过1%。资源税占全国税收收入的比重,反而从1994年的0.9%,下降至2004年0.39%的最低点。
        也正是从2004年底开始,财政部、国税总局开始逐步提高资源品税额标准,并取消了资源税部分税收优惠。
        但直到2010年,资源税收入占全国税收收入的比重为0.57%,仅比2004年的最低点上升0.18个百分点。
        通胀设障
        财政部科研所所长贾康建议,资源税从价定率计征应扩大区域和资源品种覆盖面,将资源税培育为中西部地方政府的重要收入来源。同时,推动房地产保有环节税制改革,将房地产税收入作为东部经济发达地区的重要财力。
        但短期看,资源税难当此任,地方更热衷房地产对税收的贡献。近几年来,房地产交易和保有环节的税收,对政府收入增长的贡献显著提高。
        2010年,全国房产税收入达894亿元,占全国税收收入的比重为1.2%,是同期资源税收入的2倍多;契税收入近2465亿元,占全国税收收入的比重达3.4%,是资源税收入的5.9倍。
        为提高资源税对地方财政收入的贡献比重,贾康建议,应将从价定率征收推广到煤炭等其他品目资源税。中央在2010年7月举行的西部大开发工作会议中也提出,除了原油、天然气,对煤炭等资源税由从量征收改为从价征收。
        但本次修改,煤炭资源税依旧按从量定额征收。煤炭是中国的主体能源,分别占一次能源生产和消费总量的77%和70%。2010年,全国原煤产量达32.4亿吨,若全部按5元/吨的最高税额征收,全年煤炭资源税收入为162亿元。因焦煤资源税适用税额已提高至8元/吨,若按8元/吨的适用税额标准,2010年全国煤炭资源税收入可达259.2亿元,占全国税收收入的比重也仅为0.35%。
        在国家发改委“十二五”规划研究课题中,西安交通大学教授郭菊娥建议,资源税税率设置为5%-8%比较合适。财政部科研所的研究报告也建议,资源税改为从价定率征收后,具体税率应为销售价格的5%至15%。若按专家建议的5%的最低税率,以煤炭700元/吨的价格计算,每吨煤炭的资源税将达35元,税负即上升7倍以上。
        财政部科研所研究员孙钢认为,目前情况下,如果煤炭资源税税负上升,煤炭价格会随之上升。因为现在各方面的涨价冲动很强,资源品税负上升,容易向下游转嫁成本,推高已处高位的整体物价水平;如果短期内社会成本上涨过高,许多企业的经营会更加困难,有些也可能因此就要垮掉。
        “在这个时候,已改了的石油、天然气这两块继续做,其他的稍微缓一缓、观望观望再说。”孙钢说。
        事实上,中央财税部门对提高资源税税负并不积极。按现行体制,除海洋石油资源税归中央外,资源税收入归地方政府所有。资源税改革也触及地方之间的利益分配。因资源税税负提高后,一些资源大省的收入增加,但净买入资源的省份负担会加重。尤其是煤炭等关系民生的资源,价格上升必然带来生活负担加重。各地方政府需相应提高“低保”等救济和补贴标准,财政支出压力随之加大。对于中西部不发达省份,中央政府还需要增加补助。
        更为重要的是,如果增税伴随通胀水平上升,财税部门还会受到“改革选择时机不当”的质疑。
        地方政府对改革资源税积极性也不高。目前,地方政府在煤炭等资源上的收费非常多,而且对收费收入的支配自由度大。提高资源税税负,就需要清理收费项目,这等于是把地方政府隐性收入显性化,不但受人大机关和公众监督,地方资源税收入上升,中央对地方的补助等转移支付资金有可能减少。
        尤其是这两年山西、河南、山东等省份的煤炭整合,其实就是资源国有化过程。中央和地方政府都觉得,提高资源税税负的必要性下降了。而且煤电价格“顶牛”矛盾始终未能解决,推动改革的动力更加不足。

        

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